El concepto de «riesgo regulatorio» guarda una estrecha relación con el principio de confianza legítima en materia de responsabilidad patrimonial y surge, en particular, a propósito de los cambios normativos en el régimen retributivo de las energías renovables. El Tribunal Supremo, ante este giro normativo, recurrió a un concepto jurisprudencial ya existente [1], en virtud del cual, según sus propias palabras “los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación normativa —menos aún si es de ventaja para ellos— preexistente sin variaciones, máxime cuando estas son previsibles, correspondiendo a los poderes públicos en el marco de sus respectivas facultades de apreciación adaptar los modelos normativos en función de las diversas opciones políticas que representen y hayan obtenido el refrendo de la voluntad general de los ciudadanos, consideraciones que resultan especialmente aplicables a los sectores económicos que disfrutaban de una posición previa inmune a las exigencias de la política de competencia”.  En síntesis, este principio se refiere a las consecuencias negativas de la incertidumbre que implica la posibilidad de sufrir una modificación en el marco normativo de alguno de los sectores económicos regulados [2].

No obstante, el principio anterior no resulta aplicable de forma absoluta. Así, como indica Rodríguez Bajón “a la hora de aplicar (…) es preciso tener muy en cuenta que el riesgo regulatorio solo tiene presencia en un contexto muy preciso y muy caracterizado, es decir, el del paso del monopolio a una situación de transición en la que impera la incertidumbre (o situaciones análogas), incertidumbre o inestabilidad que, a su vez, como se ha dicho anteriormente, es aceptada por quienes actúan en el mercado en cuestión” [3]. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 25 de septiembre [4], analiza un supuesto sobre la aplicación del principio de confianza legítima y concluye que no resulta pertinente invocar el concepto de riesgo regulatorio, al no existir motivos que justificaran un cambio normativo abrupto que erosionara la confianza de quienes invierten.

La sentencia resuelve el recurso ordinario 16/2023 interpuesto por Enagás Transporte, S.A.U. frente a la desestimación por silencio administrativo de su reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado. La sociedad reclamante exigía la indemnización de los gastos derivados de los proyectos de construcción de plantas de gasificación en Tenerife y Gran Canaria promovidos de forma sostenida por la Administración y respaldados por sucesivas normas con rango legal. Tras casi dos décadas de señales regulatorias claras a favor de la gasificación en Canarias, Enagás había invertido 18,6 millones de euros en estudios, informes y proyectos técnicos necesarios para el desarrollo de ambas plantas.

Sin embargo, en los últimos años se produjo un giro radical en la actuación pública. La autorización administrativa previa concedida a la planta de Tenerife en 2012 fue anulada judicialmente por la insuficiencia de la Declaración de Impacto Ambiental. A ello se añadieron informes de la CNMC cuestionando la demanda y viabilidad económica de las infraestructuras y, finalmente, la aprobación del Real Decreto-ley 6/2022, que modificó el marco jurídico para excluir a las plantas proyectadas del sistema gasista estatal, privándolas de la función para la que habían sido diseñadas. La reclamación administrativa formulada por Enagás en julio de 2022 no obtuvo respuesta y se entendió desestimada, provocando la interposición del recurso contencioso.

Como ha establecido el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 17 de diciembre de 2015 [5], “los principios de seguridad jurídica y su corolario, el de confianza legítima, no suponen el derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en un determinado sector de actividad. Dicha estabilidad regulatoria es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras de interés general” [6]. Sin embargo, de los hechos de la sentencia no se extrae una justificación de interés general, sino una deriva normativa que generó confusión en el inversor, dañando la confianza legítima que había generado el Estado en sus inversiones.

El Tribunal Supremo articula el debate en torno a una cuestión jurídica nuclear: si la sucesión de decisiones administrativas y legislativas vulneró el principio de confianza legítima y, por tanto, generó responsabilidad patrimonial del Estado conforme a los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015[7]. La Sala concluye afirmativamente y declara que, tanto el Legislador, como la Administración generaron objetivamente en el inversor privado la expectativa de que las plantas serían finalmente construidas, hasta el punto de promover e incentivar expresamente su desarrollo y, posteriormente, adoptaron decisiones incompatibles con las expectativas que se generaron por la normativa anterior, sin prever mecanismos de transición, compensación o protección de las inversiones ya realizadas.

El daño sufrido por Enagás -consistente en los costes efectivos de los proyectos- queda configurado como un daño individualizado, económicamente evaluable y que la empresa no tenía el deber jurídico de soportar, lo que satisface los requisitos del daño antijurídico. Asimismo, el Tribunal aprecia un nexo causal directo entre las actuaciones públicas y la frustración de la inversión, lo que justifica la imputación patrimonial.

En consecuencia, la sentencia estima íntegramente el recurso, anula la resolución presunta impugnada y condena a la Administración General del Estado a indemnizar a Enagás Transporte, S.A.U. por importe de 18.655.000 euros, con intereses legales desde la fecha de la reclamación administrativa. También impone las costas procesales a la Administración, con un límite de 10.000 euros.

La importancia jurídica de la sentencia es significativa. Consolida la doctrina de la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la vulneración del principio de confianza legítima en el ámbito regulatorio, con especial incidencia en sectores de infraestructura y energía. El Tribunal aclara que no se exige que el acto causante del daño sea ilegal, sino que basta con que la actuación pública, a través de decisiones normativas o administrativas sucesivas, haya generado expectativas razonables que luego sean defraudadas de forma abrupta. Se refuerza así la idea de que no se cuestiona la potestad del Estado para modificar la regulación, pero sí su obligación de adoptar medidas que eviten que los operadores privados que actuaron confiando en la conducta pública previa sufran una pérdida patrimonial injusta.

En definitiva, el fallo protege al inversor frente a situaciones en las que la Administración y el Legislador promueven la realización de una inversión y, sin justificar su adopción, aprueban una normativa que la hace inútil, exponiendo a los inversores a unos riesgos injustificados e imprevisibles.

[1] Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2001, número de recurso 117/2000
[2] NAVARRO RODRÍGUEZ, P., y RUIZ ROBLEDO, A., «La reforma energética en España: análisis constitucional y administrativo», CEF Legal: Revista Práctica de Derecho, núm. 266, Madrid, 2016.
[3] RODRÍGUEZ-BAJÓN, S., «El concepto de riesgo regulatorio: su origen jurisprudencial, contenido, efectos y límites». Revista de Administración Pública, Núm. 188, Madrid, 2021.
[4] Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2025, número de recurso 16/2023
[5] Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de diciembre de 2015
[6] Fundamento jurídico 7.
[7] Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

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