El pasado 24 de septiembre de 2026, la Abogada General Tamara Cápeta publicó sus Conclusiones sobre la cuestión prejudicial en el asunto C-538/25, remitida por el Tribunal Federal de lo Contencioso-Administrativo de Austria (Bundesverwaltungsgericht) relativa al control de las exportaciones de “productos de doble uso” y la determinación del concepto de dichos productos. Si el Tribunal de Justicia de la UE acata la propuesta de la AG, puede suponer un importante precedente jurisprudencial en materia de defensa e inversión militar.

“En el período álgido de la Guerra Fría Nikita Jrushchov dijo que los botones de los pantalones podían constituir productos de «doble uso», ya que, si un soldado tuviera que sostener sus pantalones con una mano, solo tendría la otra mano libre para disparar, convirtiendo así el botón en un objeto estratégico y militar”.

Así es como empieza la Abogada General sus Conclusiones, sentando las bases de que este es un caso sobre acción exterior y política exterior común que invita a reflexionar sobre las consideraciones estratégicas que plantea el Derecho de la Unión Europea.

 

I. Planteamiento del caso

La identidad de la empresa que da lugar al asunto no se desvela, lo que ya da pistas de que se trata de una materia sensible. El asunto se denomina “Flugzeugherstellerin”, que, literalmente, significa fabricante de aeronaves. Esta empresa, dedicada al desarrollo y fabricación de aeronaves trataba exportar seis unidades de un modelo concreto de avión acrobático, así como un simulador de vuelo, tecnología para la construcción de aeronaves y piezas, todo ello con el objetivo por parte del comprador de la formación de pilotos.

El país de destino de dichas aeronaves era la República de la Unión de Myanmar, también llamado Birmania, y su destinataria concreta es una empresa mercantil civil que se encuentra establecida en dicho Estado y cuyo nombre tampoco es público. El dato aquí relevante es que el usuario final de las aeronaves en cuestión era el ejército del aire birmano.

Inicialmente, el ministro Federal de Economía, Energía y Turismo austriaco autorizó la exportación de estos productos en junio de 2019, por un plazo de un año y condicionado a determinados requisitos. En mayo de 2020, el fabricante de aeronaves solicitó una prórroga de un año a la autorización para continuar exportando, pero la autoridad rechazó la solicitud. Esta decisión fue recurrida y, un procedimiento judicial y subsanación por motivos procedimentales, el ministro dictó una decisión denegatoria de la solicitud de exportación.

La prohibición se basó principalmente en que las aeronaves se utilizaban para formar pilotos civiles y militares, que puede ser técnicamente adaptada para usos militares, como reconocimiento o vigilancia, que existen acusaciones de graves y sistemáticas violaciones de derechos humanos por parte del usuario final y que hay indicios de que los productos podrían desviarse hacia usos no autorizados.

El fabricante de aeronaves recurrió esta decisión ante los tribunales. La empresa, sostiene que la aeronave no está diseñada para uso militar, que su transformación sería técnicamente inviable sin modificaciones y datos adicionales, y que la Administración no practicó determinadas pruebas. Además, la recurrente argumenta que los productos no figuran en la Lista Militar Común de la UE ni en el Anexo I del Reglamento 2021/821 sobre productos de doble uso.

 

II. Trasfondo del caso: marco legal y coyuntura geopolítica

Antes de adentrarnos en la materia objeto de la cuestión prejudicial, conviene hacer una breve introducción sobre el concepto de los “productos de doble uso” y el contexto en el que se encontraba Birmania en el momento de importación de las aeronaves.

Los actuales controles sobre la exportación de productos de doble uso surgieron durante la Guerra Fría, en el marco de las políticas de seguridad y no proliferación de armas de destrucción masiva. En la UE, este sistema se estructura a través del Reglamento 2021/821[1], adoptado al amparo de la competencia exclusiva de la UE en materia de política comercial común establecida en el artículo 207 TFUE. Dicho Reglamento incluye, en su Anexo I, la lista de productos de doble uso, y se complementa a nivel político con las Decisiones de Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).

Hoy en día, la comunidad internacional no ha logrado ponerse de acuerdo en una definición exacta del término, y el grado de rigidez del concepto varía enormemente en función del país y su casuística. No obstante, a nivel europeo, este término se define en el artículo 2.1 del mencionado Reglamento 2021/821, que, de forma genérica, establece que los productos de doble uso son aquellos que pueden destinarse a uso tanto civil como militar.

No obstante, la aplicación del control de exportaciones debe tener en cuenta también compromisos internacionales, sanciones, consideraciones de política exterior y seguridad nacional, derechos humanos, y uso final de los productos, lo que genera interacciones entre la política comercial de la Unión y la política exterior de los Estados Miembros.

Respecto a la situación en Birmania, desde el golpe de Estado de febrero de 2021 que derrocó al gobierno democrático, el país atraviesa una profunda crisis política, militar y humanitaria (Declaración de 31 de enero de 2025 de la Alta Representante de la UE sobre el cuarto aniversario del golpe de Estado). La Junta Militar, ya estructurada en forma de gobierno desde abril de 2026 tras unas polémicas elecciones, se enfrenta a movimientos prodemocráticos y a numerosas organizaciones armadas de minorías étnicas. La intensificación de los combates ha provocado una creciente fragmentación territorial, con amplias zonas fuera del control efectivo de las autoridades militares.

El país se encuentra actualmente en una situación de guerra civil, con más de 100.000 fallecidos y 3.5 millones de desplazados, además de graves dificultades para que la población pueda acceder a alimentos, asistencia sanitaria y otros servicios básicos. La situación humanitaria se ha agravado por la destrucción de infraestructuras y las restricciones a la ayuda. Además, tal y como se desprende de informes del Relator Especial de la ONU para Myanmar,[2] el ejército birmano utiliza su soberanía aérea para bombardear indiscriminadamente zonas civiles.

Para añadir una capa más de complejidad geopolítica, el principal socio militar del gobierno militar birmano es Rusia, que suministra equipamiento militar y adiestramiento, e incluso, según apuntan las últimas fuentes, la buena relación entre sus mandatarios podría culminar en la construcción de una central nuclear.

China es otro actor importante en el conflicto, y si bien las relaciones comerciales con la UE, al menos desde el punto de vista diplomático, no se encuentran tan tensionadas, su involucración suministrando armamento e impidiendo desde el seno de la ONU tomar medidas internacionales contra Myanmar, hacen que la participación, aun de manera indirecta, en el conflicto birmano sea motivo de gran escrutinio por parte de cualquier autoridad europea.

 

III. Cuestiones prejudiciales planteadas

Ya con este contexto, la petición de decisión prejudicial, presentada el 7 de agosto de 2025 por el tribunal austriaco, versa sobre dos cuestiones principales. La primera, y la más controvertida, sobre la interpretación que se debe hacer de la definición de producto de doble uso y de las circunstancias que se deben tenerse en cuenta al valorar si un producto puede tener fines tanto civiles como militares, en el sentido del mencionado Reglamento.

Esta primera pregunta se divide en dos apartados. En primer lugar, el juez nacional consulta si los productos deben incrementar la capacidad de las fuerzas armadas para que pueda apreciarse el uso militar o si, por el contrario, basta con que el producto pueda utilizarse para la formación de personal militar, aunque la formación básica que permita realizar sea equivalente a la recibida por personal civil, siempre que posteriormente esta deba completarse mediante una formación militar específica con un producto diferente.

Es decir, si cabe apreciar que es un producto de doble uso si la aeronave sirve para formar pilotos militares aun cuando solo aprendan a volar como lo haría un piloto civil, aunque después esa formación se complemente con entrenamiento militar específico en aviones propiamente militares.

El segundo apartado de la primera pregunta plantea qué circunstancias deben tenerse en cuenta para determinar si un producto puede destinarse a usos tanto civiles como militares, preguntando si debe atenderse, entre otras, a la situación existente en dicho país, a la posibilidad de conversión del producto o al riesgo de desviación del mismo, o si, por el contrario, la valoración debe limitarse al estado del producto en el momento en que se pretende exportar.

La segunda cuestión, funcionalmente se formula con carácter subsidiario, y busca justificar la prohibición de la exportación en caso de que no se haga una amplia interpretación de que constituye un producto de doble uso. En concreto, el tribunal austriaco pregunta a la Sala si es contrario al Derecho de la Unión que una legislación nacional, como en este caso es la Ley de Comercio Exterior Austriaca (Außenwirtschaftsgesetz, o “AWG”), impida una exportación por motivos de Derechos Humanos, aunque el producto no sea un producto de doble uso conforme al Reglamento 2021/821. Esta cuestión se plantea a luz del art. 207 TFUE, en relación con el art. 10 del Reglamento sobre el régimen común a las exportaciones.

Es de destacar que el gobierno español, así como la Comisión Europea, y otros Estados Miembros como Francia presentaron observaciones escritas para este caso, todos ellos defendiendo la necesidad de una interpretación amplia por motivos de consideraciones estratégicas y con el objetivo último de poder dar respuesta a la evolución de la política exterior y a consideraciones de seguridad y Derechos Humanos.

 

IV: Análisis y propuesta de la Abogada General

La Abogada General señala, primeramente, que el TJUE le ha solicitado únicamente sus Conclusiones sobre la primera cuestión, por lo que no aborda la segunda, relativa a si cabe someter a autorización la exportación de productos que no sean de doble uso por motivos de Derechos Humanos (párrafo 31).

De manera preliminar, la AG explica qué es lo novedoso de esta cuestión prejudicial y recuerda que los Estados miembros pueden someter a autorización la exportación de productos considerados de doble uso sin necesidad de que estén incluidos en el Anexo I del Reglamento 2021/821, si la autorización previa se exige por motivos de seguridad pública o derechos humanos, de conformidad con el artículo 9.1 (párrafos 40-41). Lo que se discute en este procedimiento es el criterio para determinar cuando un producto merece la calificación de doble uso, lo que viene llamado a fijar un estándar interpretativo amplio para los Estados Miembros.

Es decir, si un producto no aparece en la lista, aun así, es posible considerarlo como un producto de doble uso conforme al artículo 2.1. Esto es una cuestión previa y diferenciada de la siguiente cuestión sobre si conforme al artículo 9 debería prohibirse dicha exportación (párrafos 45-48). Las Conclusiones de la AG no entran a valorar si la exportación debe ser autorizada o prohibida, sino que ciñe su papel a la primera fase: determinar si el producto no incluido en el Anexo I puede ser considerado de doble uso.

Aunque se reconoce que el Reglamento se integra en la política comercial común y que las exportaciones hacia terceros países son, en principio, libres, considera que este principio debe ponderarse con la creciente importancia de las razones de seguridad, política exterior y defensa de la Unión. Así, el libre comercio y los intereses estratégicos y de seguridad tienen actualmente una importancia equivalente.

Por tanto, concluye que el régimen de productos de doble uso no debe entenderse únicamente como una excepción a la libertad de comercio, sino también como un instrumento para contribuir a la paz y la seguridad internacionales, lo que justifica esa interpretación amplia del concepto de “productos de doble uso”.

 

PRIMERA CUESTIÓN PREJUDICIAL: Delimitación del concepto de producto de doble uso

La Abogada General considera que no es necesario que un producto contribuya sustancialmente al aumento de las capacidades militares para ser considerado de “doble uso”. Basta con que exista algún vínculo entre el producto y un posible uso militar por las fuerzas armadas del tercer país (párrafo 83). Así, en el caso de las aeronaves, sería suficiente que se pudieran utilizar para la formación básica de pilotos militares, aunque también se pudieran emplear para formar a pilotos civiles.

Además, señala que la condición de «productos de doble uso” debe determinarse atendiendo exclusivamente a las características objetivas del producto en cuestión, y su potencial uso, sin necesidad de identificar quién lo usará ni cómo (párrafos 86-87). Factores como el usuario final, el país de destino, el uso previsto o el riesgo de elusión no determinan si el producto es de doble uso. Estas circunstancias deben valorarse posteriormente para decidir si procede exigir autorización para su exportación.

Es decir, un producto bien es de doble uso, o no lo es. Y siéndolo, será sometido a autorización y la exportación podrá ser aprobada o prohibida, lo que dependerá de diferentes variables. Ahora bien, estas variables no influirán en la consideración de que el producto sea de doble uso. Aplicándolo a este caso concreto, las aeronaves tendrán la consideración de doble uso con independencia de que fuesen exportadas a Birmania o a cualquier otro estado. Cuestión diferente es el resultado de la exportación de dicho producto para cada país.

Por último, la AG defiende que esas características y potencial uso pueden manifestarse en tres supuestos distintos:

1º. Cuando un producto puede utilizarse simultáneamente para fines civiles y militares, como ocurre con determinadas infraestructuras de telecomunicaciones empleadas por ambos sectores;

2º. Cuando puede destinarse alternativamente a uno u otro uso sin necesidad de modificaciones técnicas, como un camión que puede transportar mercancías civiles o armamento, y;

3º. Cuando un producto diseñado para fines civiles puede convertirse o adaptarse para usos militares, como sucede, por ejemplo, con determinados drones civiles empleados en conflictos armados (párrafo 89).

 

SEGUNDA CUESTIÓN PREJUDICIAL: límite entre el Derecho de la Unión y las leyes nacionales en materia de exportación de “productos de doble uso”.

Aunque la Abogada General no se pronuncia sobre esta cuestión, cabe señalar que lo que se plantea es si los Estados miembros pueden controlar la exportación de productos por motivos relacionados con los derechos humanos, incluso cuando no sean productos de doble uso. Es decir, en aquellos casos en los que el producto no figure en el Anexo I del Reglamento, tampoco pueda ser considerado como producto de doble uso conforme al artículo 2.1, y en el que, en consecuencia, tampoco estaría abierta la puerta excepcional del artículo 9.

En el caso concreto, la normativa austriaca permite establecer controles sobre todos los productos, sin distinguir si estos son de doble uso o no. Por el contrario, conforme al Derecho de la Unión, estos controles solo se activan solo si el producto puede calificarse de ‘doble uso’ en el sentido del artículo 2.1 del Reglamento 2021/821, y se puede aplicar, a través de su artículo 9, el procedimiento de autorización para productos que no aparecen específicamente listados en el Anexo I. No obstante, el TJUE ya ha reconocido en pronunciamientos anteriores, como en el caso Werner (C-70/94)[3], que el artículo 207 TFUE no impide que los Estados establezcan controles a la exportación por motivos de seguridad pública, incluso para productos ajenos al listado de doble uso.

La cuestión novedosa es si esta posibilidad puede extenderse también a consideraciones de derechos humanos aun cuando el producto no sea de doble uso. Esto es especialmente relevante porque la política comercial común es competencia exclusiva de la Unión, y las medidas nacionales restrictivas en materia de exportación necesitarían ampararse en el Derecho de la Unión.

 

V. Conclusión

Las Conclusiones de la Abogada General pueden tener una importante repercusión en el control de las exportaciones de productos de doble uso, al defender una interpretación amplia de este concepto. No sería necesario que el producto incrementase sustancialmente las capacidades militares, sino que bastaría con que existiese algún vínculo con un posible uso militar. De confirmarse por el TJUE, esta interpretación podría reforzar el control de las exportaciones de la Unión, especialmente respecto de productos civiles susceptibles de ser empleados o adaptados para fines militares.

Sin embargo, resulta especialmente significativo que el TJUE solicitase a la AG sus Conclusiones solo en relación con la primera pregunta sin entrar a pronunciarse sobre la segunda cuestión prejudicial. Esta cuestión planteaba un problema de mayor alcance institucional como era determinar si, en un ámbito integrado en la política comercial común y la PESC y, por tanto, sujeto a la competencia exclusiva de la Unión, un Estado miembro puede establecer controles autónomos sobre las exportaciones por motivos de derechos humanos conforme a sus leyes naciones.

Como se responde a la primera pregunta afirmando que el concepto de productos de doble uso debe interpretarse de manera amplia, y en consecuencia sí que está sujeto al Reglamento 2021/821, no es necesario pronunciarse sobre esta delicada cuestión. No obstante, si por algún motivo el Tribunal de Justicia no compartiese el criterio de la AG y concluyese en sentido contrario, queda la duda de si la Sala entrará a contestar a la segunda pregunta sin la referencia previa que suponen las Conclusiones de la AG.

Esta cuestión, independientemente del resultado del fallo de la futura sentencia, adquiere especial relevancia porque el artículo 207 TFUE atribuye la política comercial común a la competencia exclusiva de la Unión, de modo que la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan controles nacionales adicionales exige una habilitación legal específica en el Derecho de la Unión que, a día de hoy, sigue sin estar resuelta.

Asimismo, el asunto plantea una cuestión más amplia sobre hasta dónde puede llegar el TJUE al interpretar las normas de la Unión. Una interpretación tan amplia del concepto de “producto de doble uso” puede hacer que cada vez más exportaciones queden sometidas a controles europeos, y se amplíe en la práctica la interpretación y el alcance de las normas existentes y, con ello, afectar el margen de actuación que corresponde a las instituciones de la Unión.

Volviendo a la cita del antiguo Secretario General de la URSS que mencionábamos al comienzo del artículo, los botones de los pantalones pueden ser un producto de doble uso bajo una interpretación generosa de qué es un producto que también tiene uso militar. La interpretación amplia que propone la AG no nos acerca, ni mucho menos, a considerar que los botones sean productos de doble uso, pero sí puede abrir una zona gris que genere inseguridad en los socios comerciales externos de la UE que toman como única referencia el listado de productos de doble uso del Reglamento 2021/821.

La futura sentencia del TJUE será relevante para aclarar hasta dónde puede llegar la interpretación del Tribunal sobre estas normas y qué margen de interpretación queda para la actuación de la Comisión y de los Estados miembros amparándose en esta sentencia.

Estaremos atentos en 2027 para conocer la decisión final del Tribunal de Justicia, aunque, en cualquier caso, parece difícil que el anónimo fabricante de aeronaves pueda mantener sus relaciones comerciales con el intermediario del ejército birmano.

^[1] Reglamento (UE) 2021/821 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 2021 por el que se establece un régimen de la Unión de control de las exportaciones, el corretaje, la asistencia técnica, el tránsito y la transferencia de productos de doble uso

 

[2]  Andrews. T.H. (2019). Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos en Myanmar. (Documento de la ONU A/HRC/58/64, párrafos 21-23). Asamblea General de las Naciones Unidas.

^[3] Sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1995, asunto C-70/94 – Werner v Bundesrepublik Deutschland (ECLI:EU:C:1995:328)